从图1的奶业生产增长曲线不难看出，“三聚氰胺婴配粉”事件是一个分水岭，在此之前奶业生产实现了高速增长，在此之后奶业生产徘徊不前。这充分说明“三聚氰胺婴配粉”事件并非是一次一般性的食品安全事件，它对奶业的影响范围之广，影响时间之长，远远超出了人们对这次食品安全事件的预期。“三聚氰胺婴配粉”事件对奶业的影响主要表现在两个方面，一是对乳品消费市场的影响，二是对生鲜奶生产的影响。对消费市场的影响主要表现在它严重打击了消费者信心，使乳品消费市场直到现在仍处于萎靡不振状态。对生鲜奶生产的影响主要表现在大批散养户和中小规模养殖场由于生鲜奶销路被切断，因而不得不被迫退出奶牛养殖业，进而导致生鲜奶产量基本停留在2008年的生产水平。

客观地讲，2008年以前的奶业生产高速增长其主要动力来自于散养户和中小规模牧场的数量扩张，他们是我国奶业生产名副其实的主力军。然而，“三聚氰胺婴配粉”事件发生后，奶业生产经营主体构成发生巨大结构性变化，其主要特征是社会上掀起了一波规模化养殖热潮，进而开启了大牧场、甚至是超大牧场的养殖模式。我国现存的万头牧场都是2008年后兴建的。根据官方的统计数据，截至2019年底，我国百头以上存栏量的牧场占比达到了64%。这里需要特别指出的是，2008年后大批的散户和中小规模牧场的退出（包括破产、倒闭、整合等），并不是因为他们经营不善，而是出于对食品安全的考虑，政府出台的扶持政策和乳品企业实施的收购政策都做出了重新调整而导致的后果。也正是由于这种政策的重新调整使大批的散户和中小规模牧场失去了生存的土壤。我国放弃了散户和中小规模牧场也就意味着放弃了家庭牧场，同时也意味着我国失掉了发展家庭牧场的黄金期。我国的大牧场模式是一把双刃剑，有优点也有缺点，这里暂时不展开讲，下面我们还会继续讨论。

图2 2000年-2019年液态奶产量变化情况

表2 荷兰的家庭牧场规模化养殖

图6 美国威斯康星州家庭农场数量变化情况

根据《2018中国奶业统计资料》介绍的数据，在舍饲喂养的发达国家中除了美国的家庭牧场单体规模（2018年为251头）比较大以外，其他国家如欧洲各国、日本、韩国，基本上都是成母牛在100头以下的家庭牧场。所以说，发达国家奶牛养殖业的规模化实际上是家庭牧场的规模化，牧场数量逐步下降，单个牧场的规模逐渐扩大，且这种规模化进程还在继续。2008年“三聚氰胺婴配粉”事件后，我国奶牛养殖业的规模化与发达国家走的是完全不同的发展道路。我国的奶牛养殖业规模化走的是由工商资本投资为主导的商业化大牧场发展道路，不仅有千头牧场，还有万头牧场，我见过最大规模的单体牧场是4万头，这和发达国家的发展道路完全不一样。

第一种是欧美模式，即营销型的奶农合作社模式（参见图7）。欧美国家的奶业是先有家庭牧场，然后由家庭牧场（奶农）组成了合作社，奶农们成立合作社的目的是为了大家集资兴办乳品加工企业。合作社又分为基层合作社、区域合作社和全国合作社联盟三层组织体系。在合作社组织体系下，家庭牧场生产的生鲜奶交给合作社，然后由合作社进行加工和营销。所以，我们把这类合作社定义为营销型的奶农合作社。由于乳品加工企业是合作社投资兴办的，奶农又是合作社的所有者，所以乳品加工企业是属于奶农的，乳品加工企业赚到的每一分钱也是属于奶农所有。通过合作社这样一个平台，把家庭牧场、加工企业、合作社形成了产、加、销三位一体的产业化经营模式。在这种模式下，奶农们的各种利益均得到了有效保障。

图7 欧美国家的营销型的奶农合作社模式示意图

第二种模式是新西兰模式，即奶农股东化的合作社模式（参见图8 ）。提起新西兰的奶业，大家就会自然而然地想到恒天然公司，因为恒天然公司是新西兰最大的乳品加工企业。这家乳品加工企业加工的原料奶份额占全国原料奶总量的90%。所以在这里我要介绍的新西兰模式实际上就是恒天然模式。首先，大家应该知道的是恒天然公司是新西兰最大的奶农合作社。新西兰的奶农股东化模式本质上是欧美营销型合作社模式的一个翻版。进入新世纪以后，新西兰对奶业经营管理体制进行了改革。事实上，恒天然公司本身就是改革后的产物。在改革过程中，新西兰把奶农由原来的社员转变为股东。也就是说，原来的家庭牧场需要参股入社。如果一个家庭牧场想要把他生产的牛奶卖给合作社，他首先必须入股，成为合作社的股东。与欧美国家的营销型合作社模式下相比，新西兰的奶农股东化合作社模式使奶农在合作社经营决策中的地位得到了进一步巩固和加强，其利益分配机制与欧美营销型合作社模式是相同的。

图8 新西兰奶农股东化合作社模式示意图

第三种模式是日本模式，即奶农专业合作社模式（参见图9）。日本模式和欧美模式、新西模式都不太一样。日本的奶农合作社没有组建自己的加工企业，是纯粹的生产型合作社，而且合作社也分成三个层级，分别是基层合作社、指定团体和全国农业协同组合，全国农业协同组合就相当于全国合作社联盟了。奶农生产的原料乳交给基层合作社，基层合作社收集到的牛奶由指定团体统一调度，由指定团体卖给乳品加工企业。因此，指定团体实际上在控制着几乎全国的所有奶源。生鲜奶价格由指定团体、政府和乳品企业三方协商议定。根据三方协商议定的价格，如果奶农发生了经营性亏损，亏损部分则由政府财政提供一定补偿。所以，日本的奶农是一个比较强势的群体，因为他们有奶农组织和政府进行双重保护。但近些年来，日本政府已开始意识到奶农合作社是一种奶源垄断性组织，正打算对其进行改革，但是改革的难度非常大，能否顺利进行还有待于观察。

图9 日本奶农专业合作社组织模式示意图

现在我们需要对以上三种奶农合作社模式做一下小结，这三种模式有一个共同的特点，那就是发达国家的奶农是在一个由三级合作社构成的组织体系保护下进行生产的，每一层级的合作社都有自己的功能和职责。相对完善的奶农合作社组织体系的正常运转有效地保护了奶农的各种权益。与这些发达国家相比，时至今日，我国奶农的组织化程度非常之低。我们的奶农合作社没有完全普及，我们的奶农合作社都是生产型的合作社，我们的奶农合作社没有形成组织体系。我们国家也正在倡导和鼓励发展家庭牧场，但是由于缺少奶农合作社，我们的奶农合作社也没有形成一个组织化系，所以导致我国包括家庭牧场在内的中小牧场的发展履步维艰。

                            三、从发达国家经验看我国奶业面临的主要问题

上面我们对发达国家发展现代奶业的经验和做法进行了简要的介绍和总结概括。根据这些发达国家的经验就不难看出我国发展现代奶业正面临着一些主要问题，这些问题集中表现在以下三个方面：

种养分离的养殖模式的主要缺点是：第一，粪污处理难度大，而且是牧场规模越大粪污处理难度越大。由于牧场没有与养殖规模相匹配的土地，导致粪污无法直接还田，而必须进行处理。我国大牧场目前对粪污的处理方法基本上是用于生产沼气，然后用沼气发电，还有的进行干湿分离，液体部分再发酵后还田等，处理成本非常高。第二，种养分离养殖模式会导致劳动时间难以形成合理配置，劳动力成本也会增高。第三，饲草饲料依赖从市场上购买，甚至从国外进口，交易成本也很高。所以，相比发达国家的低成本路径，我国的奶牛养殖业是在走高成本的发展路径。

前面已经提到，发达国家的奶牛养殖业规模化是家庭牧场的规模化，而且家庭牧场的规模化也是渐进式的发展。我国在2008年“三聚氰胺婴配粉”事件发生后，奶牛养殖业以散户和中小牧场为主要经营主体的格局发生了重大变化。这种变化重要表现在散养户在很短的时间内被淘汰出局；中小牧场有些被迁入饲养小区，有些被合并到合作社，有些破产倒闭；大牧场模式应运而生，或是乳品企业投资，或是工商资本进入，一批又一批的千头牧场、万头牧场拔地而起，从此开启了商业化的大牧场发展模式。很明显，相对于发达国家的家庭牧场渐进式的规模化发展道路而言，我国的大牧场是从零开始一步跨越到大牧场。因此，我国奶牛养殖业的规模化属于跨越式的规模化发展道路。

2008年“三聚氰胺婴配粉”事件为什么会催生我国开启跨越式的商业化大牧场发展道路？原因在于在“三聚氰胺婴配粉”事件中被问责的两个主体一个是相关政府主管部门，另一个是相关乳品企业。因此，无论是相关政府主管部门还是相关乳品加工企业都有一种强烈愿望，也就是一定要尽快提高乳制品质量安全水平。但是，要提高乳制品质量安全水平就必然会涉及到对奶源的改造升级。而加速推进奶牛养殖业的规模化和现代化是对奶源的改造升级的有效途径。正是在这样的背景下，相关政府主管部门和相关乳品加工企业形成了一种合力，这种合力就是集中政策资源和企业资源，重点打造具有现代化标志的商业化大牧场。这些商业化的大牧场，从目前的运营情况看，奶源的质量安全水平与2008年“三聚氰胺婴配粉”事件发生前相比确实得到了显著提升，已经达到甚至超过了发达国家水平，而且这些大牧场在设施设备、养殖技术和牧场管理等方面的现代化水平已进入世界一流。

然而，商业化大牧场其优点突出，缺点也很突出。商业化大牧场的缺点主要表现在以下几个方面是：

第一，土地供给难，整个行业总体规模难以扩张。建设大牧场需要集中连片的大块土地，现在全国各地能够并愿意拿出大块土地用于发展养殖业的地区越来越少。毫无疑问，大牧场的发展道路使整个行业的增长潜力都受到了土地资源的制约，这是奶牛养殖业实现进一步扩张的一个很大瓶颈。

第二，粪污处理难，大牧场面临的环保压力相当大。种养分离，规模又大，粪污处理难度非常大，再加上环保部门对养殖业的监管力度也在逐年加大，这是一个长期的发展趋势，也是大规模牧场必须面对和解决的现实问题。

第三，降低成本难，大牧场下调奶价的空间十分有限。大牧场的养殖高成本决定了其原料奶价格下调不能低于养殖成本，否则就会发生亏损，牧场发展是不可持续的。但是，如果大牧场的原料奶价格不下调，又会导致乳制品市场的零售价格居高难下，反过来又严重抑制了消费。事实上，我国乳制品的市场零售价格已经是全世界最高的国家。由于大众消费受到严重制约，也就注定了这个行业的总体规模进一步扩张会十分艰难。

第四，动物福利保障难，大牧场的经济回报难持续。养殖业内有一句俗话“你对动物好，动物就会给你回报”。农场动物对人的回报就是能够多生产好产品，使养殖者能挣到更多的钱。衡量动物福利的标准，实际上就是考量人与动物如何和谐相处，人如何关爱动物，让动物生活得更加舒适，让动物生产效率达到最佳。发达国家现在非常重视农场动物福利问题。家庭牧场对奶牛的关照程度就像对待自己的家庭成员一样，人与奶牛之间是有互动的，比如抚摸、刷体、放音乐、精心呵护等。而我国的动物福利还没有完全提到议事日程上来，大规模牧场更难做到人和动物之间的互动和关爱。牧场规模大，一方面养殖人员不可能顾及到每一头奶牛，另一方面大规模牧场多是雇佣劳动力，要求他们对待奶牛像对待自己家庭成员一样也不实际，这就必然会导致动物福利水平的下降。

我们国家也有奶农合作社，但我们的奶农合作社和发达国家的完全不一样。我们的奶农合作社有以下特点：一是我们的奶农合作社规模都非常小，几个农户就组成了一个合作社，属于基层合作社；二是我们的奶农合作社都属于生产型的合作社，他们自己不能搞加工，因此也就无法分享到下游加工环节生产的利润；三是组织化程度非常低，我们的奶农合作社彼此之间没有交往，没有形成合作社的组织体系，即便是在一个县域之内，奶农合作社彼此之间也都是单打独斗的。这种小规模的、基层的、生产型的奶农合作社自己的生存都很难保障，更不用说保护奶农的合法权益了。

奶农合作社组织体系严重缺失造成了奶农的弱势地位。奶农的弱势地位具体表现在三个方面：

第一，在牛奶定价方面没有话语权，奶农生存难。目前，市场上生鲜奶收购方面其主动权基本掌握乳品企业手中，收多收少，收与不收，价格高低基本都是以乳品企业为主导。

从发达国家的经验看，无论是奶牛养殖业的规模化发展道路，还是展种养一体化的养殖模式以及构建奶农合作社组织体系，都离不开基于产业发展规律而形成的科学发展理念，并以科学发展理念为指引，做好制度设计和政策安排。当然，我国奶业面临的问题也是方方面面的，比如技术、人才、管理、市场等，但发展理念和制度设计依旧是奶业发展遇到的主要瓶颈。

第一，主要乳制品进口不断增加。2008年之前，我国奶粉进口基本上都低于10万吨，没有突破10万吨，液态奶、奶油、奶酪进口都很少，除了乳清粉的需求量比较大，其他乳制品进口不多（参见表3）。但是，2008年之后我国乳制品进口的需求不断扩大。这一方面是因为大批散户和大量的中小牧场被淘汰导致奶源供给不足，另一方面是消费者信心遭受了严重打击导致了对国外品牌的偏好增多。所以从2008-2019年，我国奶粉进口几乎年年增长，2019年更是突破了100万吨；奶油、奶酪等干乳制品虽然量不是很大，但增长也非常快；液态奶更是逐年增长的趋势，预计2020年可能突破100万吨。

表3 2008年-2019年中国主要乳制品进口情况

如果说干乳制品是有差异化的产品，那么国内外的液态奶产品应该差异不大，因为牛奶的成分基本都一样，都是88%左右的水和12%左右的干物质。液态奶进口的大量增多，既反映了国内市场的供给情况，同时也反映出国内一些消费者对国外产品的忠诚度实际上是有增无减，逐年在提高。

第二，乳制品自给率下降速度加快。根据国家奶牛产业技术体系产业经济研究室主任刘长全老师提供的数据（参见图10），2008年“三聚氰胺婴配粉”事件发生前，乳制品自给率都在90%以上，但2008年之后逐年大幅度下降。由于进口量的逐年增加，国产乳制品的自给率呈现出下降幅度大、下降速度快的特点。2008年以来进口乳制品供给已占新增需求份额的95.6%，2018年整个乳制品的自给率已下降到65.6%。乳制品自给率下降在婴幼儿配方奶粉市场表现更加明显。据相关资料介绍，“三聚氰胺婴配粉”事件发生前国产婴配粉与进口婴配粉在国内市场所占份额比例为70：30，但是2008年后个别年份国产与进口份额占比曾出现30：70的情况。目前，这一份额占比基本恢复在50：50。我国奶业发展2020年的规划目标是乳制品自给率达到70%，目前来看要实现这一发展目标还是具有很大挑战性的，而且会变得越来越难。

图10 2006年-2018年乳制品进口量及其新增需要市场份额变化情况

第三、原料奶收购价格在国际竞争中处于劣势。因为我们走的是大牧场、高成本的发展路径，所以原料奶销售价格一定要高于成本，否则养殖业就要亏损。一旦发生亏损，养殖场就会倒闭、破产，所以导致我国原料奶销售价格高于一些主要发达国家。例如，我们与德国、新西兰、荷兰等欧洲、北洲美、大洋洲国家相比，我国原料奶的收购价格都高于这些国家。2018年我国的原料奶收购价格（参见图11）为3.46元/kg，比美国高46.8%，比德国高29.1%，比新西兰高44.8%。但是，我们的原料奶价格比日本、韩国略低，因为他们的养殖成本比我们还要高，所以日本、韩国也需要大量进口乳制品。总之，我国的原料奶价格一直在高的价位上徘徊，在国际竞争中处于劣势。

我国奶业与发达国家的主要差距还是在发展理念上的差距。发达国家为什么要大力扶持家庭牧场？是因为他们意识到发展家庭牧场既可以把奶农留在农村又可以实现农村产业振兴，而且只有发展种养一体化的家庭牧场奶牛产业才是可持续的。这实际上就是一种发展理念。发展理念决定制度设计，制度设计决定政策导向，政策导向决定发展道路，发展道路决定产业未来。我国奶业未来的根本出路在于转变发展理念，尊重奶业发展规律，并按照奶业发展规律做好制度设计和相关政策安排，为奶业实现长期持续稳定健康发展打好基础。

一是种养一体化。发达国家的奶牛养殖业普遍推行的种养一体化模式，像日本其土地资源比我们还稀缺的这样一个国家也是种养一体化模式。既然大家都这么做，则代表着一定的规律性。如果我们继续坚持种养分离，后果就是养殖成本高，环境不可持续，最终必然会导致产业不可持续。所以建议在未来的发展中，无论是小规模、中规模，还是大规模，一定要遵循种养一体化的养殖规律。

二是适度规模化。从经济学的角度讲，适度规模是投入产出上能够获得一个最佳收益的规模。但是，就奶牛养殖业而言，适度规模还不只是最佳收益问题那么简单。从我国的具体国情来看，奶牛养殖业的适度规模主要取决于经营者拥有多少土地，不管是自有、租赁还是转包，有多少土地养多少牛，这样才能实现种养一体化，牧场可控的土地规模要与能满足自己需求的种植饲草饲料的规模相匹配，要与牧场消纳粪污的规模相匹配，这才是适度规模化。

三是奶农组织化。不管是中央一号文件，还是各部委发布的关于奶业振兴的一些政策，都在鼓励家庭牧场的发展。但是从发达国家的经验看，我国发展家庭牧场已经错过了黄金时期，而且如果没有奶农组织化体系作为支撑，家庭牧场是无法生存的。换言之，家庭牧场和奶农组织化是一个命运共同体。我国的中小牧场发展也面临着与家庭牧场相同的困境。未来把中国奶业这块蛋糕做大的希望和潜力在于中小牧场，大牧场的潜力十分有限。因此，如何提高中小牧场的组织化程度，是奶业振兴亟待破解的一道难题。

这里所说的制度设计实际上是指做好“种养一体化”的制度设计如果没有制度设计作为支撑，那么种养一体化基本实现不了，大家还是采取种养分离的养殖模式。奶牛产业的制度设计主要涵盖以下两方面内容：

一是做好“适度规模化”的土地制度支撑。这就要求中央政府或地方政府在土地政策上做出一些重大改革，要让养牛的人想种地、有地种、种得起。实行种养一体化的养殖模式，我们所有的大牧场都是严重缺乏土地的，牧场的粗饲料如玉米青贮需要从周边的农户收购，有些牧场的玉米青贮收割半径达到十几公里、几十公里，这都是很常见的。而苜蓿草、燕麦草等优质牧草还主要依靠进口，导致我们的生产成本比发达国家要高出很多。所以，发展种养一体化和适度规模化，需要配套的土地制度作为支撑。

二是做好“奶农组织化”的法规制度支撑。如果在合作社组织化体系建设上没有法律法规条文的允许，合作社组织化体系很难建立起来。所以，在法律法规方面要有大的突破，否则中小牧场，特别是家庭牧场，无论怎么鼓励，他们还是很难生存和发展，因为他们的生存和发展还在面临着制度设计上的一些瓶颈。

但是，目前我国对奶牛产业的扶持政策基本都不具有提供公共产品的属性，都具有竞争性和排他性，即不是所有的养殖者都能享受得到。特别是有一些扶持政策还不是以补贴的形式发放，而是以项目的形式来执行。这就造成了不同养殖规模经营者之间的竞争不在同一起跑线上。例如，一些设备补贴不是所有的养牛户买了设备就能拿到，还需要去政府管理部门申请，审批通过才能享受，否则就享受不到。拿到政策补贴的、拿到项目的养殖户，日子肯定要好过一些。这就是扶持政策导致了不公平竞争。

所以，我们建议国家下一步在扶持政策方面也要进行改革，对奶业的扶持政策要提供更多的公共产品，而且扶持政策一定要向“种养一体化、适度规模化、奶农组织化”等方面大幅度倾斜。我们的公共政策应该长期稳定，要给生产者一个非常稳定的预期，让他们知道今年能从政府拿到多少补贴、多少扶持，明年是多少，乃至后年是多少，这样他们在年初就能估算自己能拿到多少补贴，生产能取得多少利润。一个很好的政策预期会让他们更安心生产，这样才能保证奶业的长期稳定持续健康发展。

我们发展奶业的初心和使命是要让“一杯牛奶强壮一个民族”这个口号能够落地。这个口号实际是借用日本在奶业发展早期提出的一个口号。如今日本基本实现了这个目标，日本的人均奶类占有量相当于我国的两倍左右。而我国这个目标还没有实现，还要继续努力让它落地。